【專訪】經常被立委辦公室批評的「公民監督國會聯盟」,因為強調「客觀」,所以不曾讓吳育昇列入「待觀察」名單?

在 2014 年三月的佔領立法院行動後,「監督國會」的聲音越來越多,以此為宗旨的組織也紛紛出現,包括新媒體「 沃草 」以及各個在選舉前夕出現的資訊平台(例如:立委投票指南 )。但在這之前,2007 年 4 月成立的民間團體「公民監督國會聯盟」(下稱「公督盟」),從第七屆立委(2008/2/1-2012/1/31)起,就開始在每個會期進行「立委評鑑」。從第七屆到第八屆,一共 16 個會期,公督盟已經完成了 16 次「立委評鑑」。

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要「公平」、「有制度性」的評鑑立委其實沒這麼簡單,並不像多數人在臉書上轉貼一則新聞、罵個兩句,就能做出一份「完整的報告」。公督盟嘗試結合「量化」與「質化」的指標,評鑑每屆 113 個立委在每個單一會期的表現,目前全台灣用這種較制度化的評鑑方式的團體,只有公督盟。

光是一份報告就超過 100 頁,公督盟執行長張宏林也很有誠意的,花了將近 3 個小時解釋公督盟的評鑑方式,以及解釋來自外界的各種各種批評。

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但由於評鑑政治人物,往往牽涉許多價值與意識形態的問題,公督盟希望將自己定位成比較「客觀」的評鑑團體,因此評鑑的標準並非單純的評斷立委的「立場」,而是從「是否充分執行立委的職權」這個標準去評斷。

一個有趣的例子,則是去年被「割闌尾運動」點名、且在這次選舉落選的前國民黨立委吳育昇。

如此「人人喊打」的立委,公督盟執行長張宏林說,在他們這 16 次的評鑑裡, 吳育昇 不曾被列為待觀察立委,甚至在第七屆的第 1、第 3、第 5 會期中,分別被評為內政委員會的第 3、第 3、第 2 名。(註:立法院 8 個常設委員會的立委人數,通常約 13-15 人)

圖片來源: 自由時報

  • 【到底怎麼評鑑?】

看到吳育昇的例子,從直覺上,可能會傾向質疑這個評鑑方法與效果,但張宏林說,他們是根據「憲法規範的職權內容,例如權力分立、監督行政、監督預算、行使獨立機構的人事同意權…… 等」這些標準,去評鑑立委。

下圖,是今 (2016) 年 4 月公督盟向立法院「立委助理工會」解釋「第九屆第一會期評鑑作業辦法」的內容。 評鑑項目分成三大類別,「基本表現指標」(75%)、「公民評鑑」(20%)與「資訊揭露」(5%):

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從上表可以明顯看出,在「基本表現指標」一大類中,多是「量化」的指標,例如委員會出席率、法律主提案數等等。但,這一類比重最重的評鑑方式,正是公督盟經常被批評的地方。

要求立委出席、要求立委提案修法,到底哪裏有錯呢?

  • 【質疑一:立委除了出席委員會,也有其他正事要做!】

張宏林解釋,他們在評鑑時,首先還是以「立法院公報」上的資訊為主,如果有立委在某次委員會上被登記「缺席」,但他其實是去「接待外賓」,此時公督盟會以「覆核」的方式,讓每位立委確認他的出席次數以及缺席原因,若屬「接待外賓」這類「執行立法院公務」的正當理由,公督盟便不會計入「缺席」。

公督盟政策部專員陳宣卉也補充,一般人可能會認為以「出席率」當作評鑑標準,對「區域立委」會比較不公平,因為在實務上,比起「不分區立委」,他們還要「顧選區」。但陳宣卉說,在數據上,區域立委的「出席率」和「質詢率」不見得比較低,而且即使選區是離台北較遠的民進黨立委楊曜(澎湖)和民進黨立委莊瑞雄(屏東),都有得過「優秀立委」。

  • 【質疑二:用「提案數」當標準,讓立委「瞎衝」法律提案】

針對這個問題,張宏林先說明,目前的評鑑方式是「有上限」的,所以不會有無止盡的「瞎衝」行為出現。

在「法律主提案」指標的採計方式中,又分成這位立委是「主提案第一人」(佔 70%)還是「主提案非第一人」(佔 30%),而兩個項目都是只要達到 5 筆即為滿分。

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白話來說,就是一個立委在這個會期成為「5 個法案的主提案第一人」+「5 個法案的主提案非第一人」,就能拿到「法律主提案」項目中的滿分 20 分。張宏林補充,如果是「10 個法案的主提案第一人」,當然也是 20 分。

例如,內政委員會在 4/25 審查《 集會遊行法 》的其中一案,是由立委鄭麗君所提案的修正案,鄭麗君自然是「主提案第一人」,其他 6 位立委則納入 「主提案非第一人」。

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圖:鄭麗君為「主提案第一人」,加上 6 位「主提案非第一人」/來源: 立法院

  • 【質疑三:提案就提案,為什麼計算方式要搞得這麼複雜?】

在張宏林接下來的這段解釋,或許可以看出公督盟是有在與「被評鑑人」(即立委辦公室)進行溝通,並且調整評鑑方式的。

張宏林說,早期是直接納入「提案人」,若以上面《集會遊行法》修法為例,提案人總共有「鄭麗君、顧立雄、陳其邁、葉宜津、蔡培慧、尤美女、林俊憲」等 7 人。

但是,公督盟這樣的統計方式,被抱怨「這不能呈現真實的努力程度,因為後面那些也只是簽名而已」,因此公督盟又改而只採計「主提案人」,因為「主提案人」才是真正提案的立委,而且是在這個議題上出力最多的,因此這個指標較能代表立委的努力和積極程度。

但是,又一個但是,在立法院的生態中,基於「人情世故」,主提案的立委還是會讓其他同黨或友好的立委「搭便車」,因此,公督盟選擇折衷的方式,將「主提案非第一人」納入採計,但只佔該部分的 30%。

  • 【質疑四:強調「競爭」,反而讓立委們不願意「合作」】

張宏林先解釋,一直以來公督盟的評鑑都是以「委員會」為單位,意思是,內政委員會的立委只會跟內政委員會的立委比較,背後的理由包括,每個委員會在同一會期的質詢次數並不相同,以及各委員會審議的內容也不盡相同,例如經濟委員會審議較多公營事業的預算。

在這樣的前提下,過去公督盟在每個會期於各 委員會排出 123 名 ,而且只頒將給第 1 名,後來有立委辦公室反映,這讓在同委員會的同黨立委為了競爭,而選擇不合作。

面對這樣的批評,公督盟認為這並非評鑑的本意,因此在第八屆第三會期(2013/2~2013/5)時改成「級距」,只區分出「 優秀 」與「待觀察」兩類,降低「競爭」帶來的副作用。

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圖:過去有「排名」,現在只有「級距」/來源:合成自公督盟網頁

  • 【質疑五:只談「參與」,要怎麼呈現立委的「好壞」?】

如同一開始所說的,張宏林說,公督盟最主要的評鑑標準,是根據憲法賦予立委的職權,因此在「基本表現指標」中,主要目的呈現各立委是否積極行使其職權。

但畢竟,政治人物的「好壞」,絕不可能與「價值」和「意識形態」無關,因此公督盟在 IVOD 開放後,也新增 「公民評鑑」的指標:挑選「重大議案」,讓來自社會各界的公民用「主觀」的方式評鑑各立委在該議案上的表現。

張宏林說,之所以要挑選「重大議案」,例如 2013 年的廣大興號事件,是因為在這種重大議題上,幾乎所有立委都會對這件事情表達立場,因此,讓公民評價「各立委對同一件事的態度」,可以減少偏誤。

簡言之,在「公民評鑑」這項指標中,公督盟依然希望站在「客觀」的立場,只負責選擇適當的舞台;至於「主觀」的判斷,則交由公民決定。

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圖:看完 IVOD 影片後,公民要填的「立委表現評量表」

張宏林進一步解釋,在每個會期的「公民評鑑」中,每一位立委至少要讓 5 位公民看過,並且在最後統計時採「中位數」、而非「平均數」,以排除偏鋒值。同時,也要求每個公民在同一會期的評鑑中,針對同一位立委只能評鑑一次,避免灌水。

目前每個會期的「公民評鑑」有近 2000 人次,以 113 位立委的人數平均下來,每個立委平均都會被 10-15 位公民評鑑,而且都採「實名制」,並保持「利益迴避」的原則,排除與立委有從屬關係者、目前在立院有席次的政黨黨工以及立委三等親以內等人士。

張宏林補充,與公督盟合作的師大政治系教授卲軒磊,曾統計一般民眾與學生的評鑑結果是否有差異,「結果是,學生跟民眾根本沒差,不是像別人說的學生不懂事,這也顯示出我們推動 18 歲公民權的正當性。」

圖:師大政治系教授邵軒磊/來源: 中評社

另一方面,公督盟除了負責選擇舞台,還是在「加分項目」上,納入了其他帶有價值立場的「質化」評鑑指標:

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在第八屆第七會期的評鑑中,額外被扣分的立委包括:

國民黨立委陳淑慧:拔起主席麥克風,違反理性溝通原則,杯葛議事正常進行,扣 0.3 分。

民進黨立委姚文智:因違反道路交通管理處罰條例(於服務處違規停車),立委不應公然違規,扣 0.1 分。

國民黨立委孔文吉:藉由質詢權,公開於國會殿堂關說人事,濫用公權力,扣 1 分。

除了上述標準,張宏林也提到,公督盟曾將《伴侶法》的提案也納入加分,因為公督盟認為,國會作為最高民意殿堂,這些代議士本來就應該代表不同的聲音,而伴侶法的提出,即是多元聲音的代表。

  • 【隨著立院資訊公開更進步,公督盟也應調整評鑑方式】

本月初,公督盟發布這會期的「 期中評鑑 」時,因為統計時間以及統計資料來源等因素,遭致民進黨立委 王榮璋 公開批評,風傳媒的 社論 與學者 施正鋒 也投書指責公督盟的錯誤。關於此一事件的詳細經過,可參考前面幾個超連結。

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這件事情的其中一項爭議,來自於公督盟與立委王榮璋辦公室的統計資料來源的差異:公督盟依照立法院的「議事錄」統計,但王榮璋辦公室則以 IVOD 作為資料來源。IVOD 的紀錄,在立委質詢結束後約半天內就會上傳,而議事錄則需幾天甚至幾週。

從較寬容的角度看待,公督盟以「議事錄」作為統計資料來源,也沒有錯;若要求公督盟應即時跟上立院公布的資訊(如 IVOD),並以此作為評鑑基礎,似乎也沒錯,但其中實務上問題——公督盟作為以募款為主要經費來源的民間團體,是否有這麼充足的能力,同時達到「完整」與「效率」兩項標準——這也是必須考慮的。

不過,更根本的問題,應是:

隨著立法院資訊越來越公開,民間團體應如何隨之調整評鑑方式?

張宏林解釋,在公督盟於九年前第一次執行評鑑時,因為當時立法院的資訊公開尚不如今日,因此當時光是「出席率」一項指標,就佔了總體分數的三分之一。

隨著公督盟成功推動立法院 IVOD 系統的開放,公督盟也在評鑑項目中加入了前述的「公民評鑑」項目,讓不在立院現場的公民,也能參與評鑑。但張宏林補充,「在 IVOD 剛開放時,立法院只會把網路上的影片留存三個會期,然後就撤掉,不過現在已經不會撤了。」

張宏林也提到,當時 IVOD 開放後,畫面只停留在「主席台、質詢台與備詢台」;即使現在已有「全場」的畫面,但當某些立委在會議現場需要「私下溝通」時,就會將麥克風放下,那麼這段發言也不會被錄音錄影設備記錄下來,即使有 IVOD 也沒輒。

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張宏林說,基於目前轉播技術還有諸多限制,因此公督盟在每次會期開始時,都會發文給各委員會的兩位召集委員,詢問能否開放公督盟的「國會觀察志工團」進入旁聽。

早期民進黨的召委都同意,國民黨的多不同意,但其中還是有些國民黨立委比較友善。

這次,第九屆第一會期開始時,國民黨團內部開會,根據我們聽到的,他們同意不把公督盟當敵視對象,願意盡量配合。

這是公督盟成立九年來,16 個召委都同意公督盟進去旁聽。

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  • 【know-how 輸出,串連全台監督地方議會】

張宏林在專科時念工業設計,大學與研究所分別主修公關和廣告,在 28 歲時,從小就喜歡自然、甚至曾到動物園當解說員的他,決定給自己兩年的時間,「不為賺錢,就做一些開心的事情」,於是到當時還在草創階段的「荒野保護協會」擔任行銷企劃。

在荒野保護協會工作的期間,張宏林一路從企劃部主任做到秘書長,「我們在教育推動做得很好,但發現,要推動組織宗旨跟理想時,還是要碰政治」。2006 年,張宏林代表綠黨在台北市的大安、文山區參選市議員,後來也擔任過綠黨的召集人,在對於政治運作有大致上的瞭解後,便在 5 年前受邀進入公督盟。

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圖:公督盟的「國會 online 2」App

他說,公督盟除了主要業務「立委評鑑」之外,也持續倡議國會改革,並推廣教育,讓更多 NGO 認識立法院,「希望能協助 NGO 培養他們自己的國會聯絡人」,目前公督盟也開發了 APP「國會 online 2」,協助 NGO 能更有效率跟上立法院的議事節奏。同時,公督盟也會協助各 NGO 申請立法院的旁聽程序。

去年一整年,公督盟在全台灣有將近 50 場演講、接近一週一場,邀請單位包含景美、成功、北一女、建中等校的老師。另一方面,公督盟也開始跟地方團體合作,協助成立「監督地方議會」的團體,包括高雄的「公僕監督聯盟」、「宜蘭縣公民監督聯盟」。

但張宏林強調,就如同公督盟自己的經驗,「議會監督」的工作是有步驟的,例如在嘉義,目前只先訴求「議會透明」,但尚未開始對議員評鑑。

張宏林說,面對各界對於公督盟的真實批評,當然是虛心受教,如果是誤會或誤解,他們也會盡力對外說明,但如果是惡意扭曲,公督盟能做的,就是努力、繼續讓公督盟增加更多社會公信力。

  • 後記:堅持「客觀」的公督盟,必須面對評鑑結果與「民意感受」的落差

聽完公督盟執行長張宏林的解釋,能理解公督盟在「監督國會」這項工作上的努力,但其在評鑑方法上,有 75% 的比重是「基本表現指標」,這與許多大學教授在打分數時,經常把「出席次數」、「交作業次數」等「基本指標」限縮在 50% 甚至 30% 以下,差異頗大。

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多數人在評斷一個立委的「好壞」時,經常是以價值和立場當作標準,而不是用「是否參與」等無涉價值的指標在評斷,這使得公督盟的評鑑結果與許多人(包括立委辦公室)的「感受」並不一致,最開始提到的前國民黨立委吳育昇便是一個經典的例子。

雖然公督盟有納入「陽光法案」等質化指標,也在立法院 IVOD 開放後,用「公民評鑑」方式,納入公民的「主觀」判斷,但比重上,或許仍有調整的空間。同時,在網路出現後,當一項議題發生時,各種帶有主觀價值、且可能是「破碎」化資訊,在輿論世界中快速傳遞,那麼,這份追求「完整」、「客觀」的評鑑,在這時代該如何自我定位並證明其存在的價值,的確是個難題。

最後附上公督盟在第八屆第七會期做的 評鑑報告

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