【戴季全社長專訪】林洲民:台北市有史以來,從來沒有一次 12 個行政區一起全部做通盤檢討,只有柯 P 做到了

11 月初,在台北市都市發展局辦公室,我採訪都發局長林洲民談台北的都市發展規劃。我經常都覺得這個男人不適合台北。但把這樣的一個男人放在紐約,就會顯得非常對味。

他是真的把台北當 lover(愛人)。不是恐怖情人式的,是巴黎式的愛。

採訪 / 文字:《報橘》社長戴季全   QA 整理:鄒家彥

戴季全(《報橘》社長,以下簡稱「戴」):全球有個明顯趨勢是人口正往都會區集中,而根據聯合國預估,未來會有超過 60% 的人口住在都會區。以台灣的狀況來說,台北市做為首都,人口密度的壓力很高,你做為都發局長,能否談一下下當全球都在討論巨型城市趨勢時,台北市、台灣的整體都市規劃、國土規劃,應該用什麼樣的理解跟認知來思考?

林洲民(台北市政府都市發展局局長,以下簡稱「林」):台北市是個神奇的城市,台北市的北邊是山、南邊是山,中間還有兩條河:淡水河跟基隆河,在地的陽明山國家公園,市民冬天只要搭公車就可以去賞雪。嚴格講起來,扣掉這些山和水域,台北人的生活環境是恰恰好的,因為,雖然密度高,可是人們一轉身就到密度「鬆」的地方。

從台北盆地往周圍看都是綠意,我們應該珍惜我們這塊土地。

沒錯,我們的人均綠地比例偏低,不到世界標準,可是台北市要從另一個觀點來看。

先談台北人的生活。這幾年我很清楚看到,人口與面積比台北市大四倍的首爾,他們有的都市機能我們都有。也就是說,首爾所有數字除以四,你會發現台北市其實優於首爾。

再看歐洲的巴黎,台北市比巴黎還大,像心臟型的巴黎市並沒有台北市那麼大,而且台北市優於巴黎的地方是,我們南北有山、中間有水,巴黎就只有一條塞納河。我講的這些就是要說,珍惜環境,台北可以很好!

「全台北市過去半世紀,從來沒有做過通盤檢討,我們要追上失落的半世紀。」

戴:來談談最近大家談的比較多的台北市都市發展問題,一個是都更問題,第二個是公宅問題。都更對我來說就是太老的房子要更新,而公宅問題的討論是當台灣尤其是台北市,都把房子的個人資產、投資用途高於「居住用途」之上時,台北市要做的都更跟公宅,究竟扮演什麼角色、要達成什麼目標?

林:都市更新跟公共住宅要兩件並行。先談都市更新。常有人說,照現在的速度,台北市都更要完成要 400 年、要兩千年,但是我的論點是,全世界沒有一個城市需要百分之百的都更!

台北都更要一個點、一個點做,點成為線,線成為面。柯 P 2014 年 12 月上任至今四年,我們做的點是,公共住宅做為都更的中繼住宅,線是當所有公車、捷運、ubike 經過被都更的點時,就成為線。我們有 T.O.D.(按:Transit-Oriented Development,意即以大眾運輸為導向的發展),就可以運用捷運的節點擴大都更範圍,做容積的調配,使得那些點變成一個一個集中的開發。交通會帶動人移動,人需要生活的面積跟量體。這些點與線串成後,台北都更的面就出現了,但要一步一步來。

大家現在熟知浪漫的巴黎,其實是在 19 世紀時 (1840-1870 年間) 做過大規模的城市更新。當時的巴黎擁擠、髒亂、巷弄狹小、甚至一個 5 平方公尺的房間擠了 23 個人居住,在這樣生活品質極差的狀況下,霍亂在 1832 年席捲了巴黎。拿破崙三世下令對巴黎市區進行改造,公園綠地、軸線大道、廣場及衛生下水道系統性的興闢,為巴黎帶來了新鮮空氣、陽光與潔淨。同時將周邊郊區納入整體建設發展,整整花了 30 年,一個區塊一個區塊的努力,影響至今。

都市的有機發展,就像生物的成型,一步一步往前。你看台北市的都市計畫,柯 P 做了一件事情,是我認為是台北史上從來沒做過的:根據都市計畫法,每個行政區每 3 到 5 年要做一次通盤檢討,可是這 35 年來,只有四個行政區以行政區為單位做過通盤檢討,台北市 12 個行政區沒有全部都做過一次全通盤檢討,只有柯 P 做到了。

台北市都市發展局在這四年中,12 個行政區我們全部整理一次做通盤檢討。我們要做基礎工作。但我們怎麼會執政到了 2018 年底才要做基礎工作?那是因為全台北市過去 35 年,從來沒有做過通盤檢討,我們要追上失落的 35 年。

「過往都更案會討論十幾年,因為沒有公開的財務計畫,人心紛擾,造成都更緩慢。台北市這四年做的 15 個公辦都更,財務是公開的,就能啟動。」

我們有個三箭齊發的都市發展計畫。剛才說的 T.O.D. 是以大眾運輸為導向的都市發展,那是第一箭;第二箭是都市計畫通盤檢討,第三箭叫公劃都更。台北市都更會均勻發展,因為我剛剛說了,不可能百分之百全部都更,因為這也涉及權利分配。

過往都更案會討論十幾年,就是因為過去沒有公開的財務計畫,所以人心紛擾,造成都更緩慢。可是台北市這四年做的 15 個公辦都更,財務是公開的,就能啟動。我不會去做預測說台北市都更需要幾年幾年,我要說的是,事情做對就是做對。做這些事情要有 SOP,這就是第一個起源,而且一點都不複雜:都更制度要完整、財務公開,接下來才能一步一步往前。

戴:「通盤檢討」是檢討什麼?

林:依都市計畫法第 26 條規定:「都市計畫經發布實施後,不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年內或五年內至少應通盤檢討一次,依據發展情況,並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地,應變更其使用。」另外還有一個「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」,裡面也規定了通盤檢討應檢討事項,所以通盤檢討事項包含公園、綠地、學校、道路、醫院、公共住宅等大家最常見的公共設施外,其他包含自然人文景觀資源、災害特性、人口組成及密度分布,乃至於建築物密度分布、產業結構及發展、交通運輸、土地利用及住宅供給等都市發展該有功能,都應該檢討並提出對應之策略構想。包括巷子寬度夠不夠,你想到的都市功能,都可以做檢討。

通盤檢討不只是市政府檢討,也要市民的意見回饋,所以研擬之初為了要適時收集人民之建議,市政府在檢討前會有公開徵求意見並依規定舉行座談會,廣徵市民之意見,作為擬訂計畫參考。在市政府擬定計畫 (稱計畫草案) 後,依照都市計畫法第 19 條規定,辦理公開展覽 30 天而且舉辦說明會。你可以想得到的都市問題在 「公開展覽」大約 30 天期間,都可以表達書面意見,大家看了市政府所擬的計畫草案,有任何意見都可以講。

譬如市民可以去看市政府公開展覽都市計畫草案,哪邊是學校、綠地、機關用地、道路、公園在哪,大家看了圖就會開始問,「為什麼公園不設在我家旁邊?」這就是一個意見;或者問,「這裡這麼多人,怎麼可以沒有設學校?」,在公開展覽期間,市民針對計畫草案的建議,都會納入都市計畫委員會審議參考,市政府在審議時對於市民所提意見,都必須一一提出採納或不採納的理由,這是民眾參與很重要的過程。

以南港內湖區為例,那裡的居住區域在都市計畫分類上是「工業區」,這是過去客廳即工廠的時代下的產物,但漸漸地隨著都市發展變遷,工廠因為成本考量遷出,遺留下的居民繼續居住在這裡,這個工業區使用分區與現況居民住宅使用不吻合,市政府理應透過通盤檢討程序加以改正。但是,受限於目前都市計畫工業區檢討變更審議規範規定,工業區變更為住宅區要回饋 37%土地,使得這個過時的土地分區,遲遲無法改正,所以就一直這樣劃分。那麼,要怎麼解決南港內湖區的問題呢?

南港現在許多擁擠的街道旁邊的工業區,事實上是有住人的居住區,柯 P 上任後,我們啟動南港地區成為東區門戶重要據點,其中民眾殷切盼望就是希望老舊住宅能夠更新改建,特別南港地區存有客廳即工廠之特有工業住宅,所以我們就提出南港通盤檢討案來重新檢討這些工業區變更。

都市計畫不是說改就改,直接把工業用地變商業用地、變住宅用地,這是有既定程序的而且要符合法令,因此我們在這裡做創新的作法提出「產業生活特定專用區」,跳脫傳統的使用分區─住宅區跟商業區的思維。翻譯成白話就是:「有產業活動就會有生活,而生活就是居住。」,並引用都市計畫工業區檢討變更審議規範的規定,說明這個產業生活特定專用區,如認定屬老舊聚落而作為住宅區著,就可以免除都市計畫工業區檢討變更審議規範應回饋 37% 土地規定,作住宅使用免回饋。

這個案子在市政府與在地里長共同努力下歷經三年左右之努力,已獲得中央同意,近期會公告實施,未來八年,這些地方會變成住宅使用區,市民房子翻修、改建自己老舊破舊的房子,透過更新改建過程整體都市景觀就可以徹底改變,這就是都市計畫通盤檢討要做的事情的其中之一。

編按:什麼 是都市設計審議?

都市設計是介於建築管理與都市計畫細部計畫行政流程之間的一種管理機制。其關注及管理的範疇涉及都市、社區街廓、個別基地等尺度及其周邊的環境設計,也涉及有組織的建築物空間配置,市政府透過審議:都市計畫說明書中載明需經審查地區、大規模建築物、特種建築物、公共建築、古蹟及具有紀念性周邊地區及針對本市重大公共工程訂定建築開發都市設計管制準則,以確保公共空間最大的公共性及公益性。按都市計畫通盤檢討實施辦法規定,都市設計之內容視實際需要,表明下列事項:

一、公共開放空間系統配置及其綠化、保水事項。
二、人行空間、步道或自行車道系統動線配置事項。
三、交通運輸系統、汽車、機車與自行車之停車空間及出入動線配置事項。
四、建築基地細分規模及地下室開挖之限制事項。
五、建築量體配置、高度、造型、色彩、風格、綠建材及水資源回收再利用之事項。
六、環境保護設施及資源再利用設施配置事項。
七、景觀計畫。
八、防災、救災空間及設施配置事項。
九、管理維護計畫。

像這樣的都市規劃通盤檢討,應該要做的,過去為什麼沒做,我沒有答案。 柯 P 過去四年要求都發局要做通盤檢討,我覺得很好,因為過去沒做。為什麼沒做,柯 P 也沒多問,就是要求市政團隊一個一個做。 我只知道,我們現在開始做了。

戴:所以,比如說以前我小孩還小的時候,我推嬰兒車出門覺得地形和道路寬度不合適,發現這個城市對我們很不友善,這也可以在通盤檢討的時候一起檢討?

林:這可以,但通盤檢討不會用「嬰兒車」三個字當檢討的關鍵字,但是都市計畫通盤檢討比較著重在整體性、理念性、使用性作綱要性規定,而著重在退縮型式、尺寸等討論道路寬度、道路退縮的項目,比如無遮簷人行道。至於設計面細節,則會在都市設計審議管控。

在都市設計審議時,我們會一個一個案子審,就會找到腳踏車、路人行走的、嬰兒車的路,這是一步一步循序漸進。

戴:都市計畫通盤檢討,是每個市民都可以參與的嗎?

林:在市政府擬定計畫前期就有召開說明會廣徵民意機制,公開展覽時因計畫草案比較具體大家也可以提出書面意見,接著流程走到「都市計畫委員會」,會上有學者、專家,以及府內委員定期開會,一區一區檢討,市民可以在委員會裡發表意見,委員們逐案聽取意見並依市政府提出參考情形後作出決定,有時委員會會採納市民意見請市府重新檢討計畫方向,像南港產業生活特定區計畫就是如此,公開展覽草案時僅有 4 處變更,計 14.21 公頃,經審議參考市民建議後提高為 13 處 59.73 公頃,審議程序雖然相當繁複冗長,逐案、逐項聽取市民意見再重新檢討,卻也完整,就是要一步、一步走。

戴:公共住宅政策的推動,最主要的挑戰是什麼?

林:台北市從 2014 年到 2018 年努力推動公共住宅,工作辛苦不重要,溝通困難不重要,我自己認為背後的重點是:要持續找土地來蓋公共住宅。

土地來源有兩種,第一個是市有地,第二個是國有地。市有地我們能盤點的都找了,而國有地的溝通一點都不輕鬆,我們跟國防部、國產署、教育部談過,溝通程序非常繁複,大家都有各自的立場,所以要取得土地不輕鬆,當然我們要持續溝通。但我們還是得繼續走出下一步。

於是,有一天柯 P 參加一個國小的動工典禮,他回來後跟我說,動工鏟子一鏟下去,他赫然發現,學校改建不是單純的校舍新建工程,是都市計畫及都市發展,於是,柯 P 要求都市發展局來主導及協助教育局,作全市的興建校舍規劃,除了了解教育需要的空間需求以外,有效率的空間整合後,更可以釋出更多市有土地做為其他公共需求使用,這樣重大的變革,我們稱為市有建物及用地整合運用導向之都市發展(EOD)。

戴:因為台灣生育率趨緩,所以現在有個明顯立即的問題是,我們有很多國中小學招收大幅下降,這些學校用地怎麼辦?

林:國中國小建物及用地檢討及長程發展,不是由教育局當一個工程來做就好,是都發局以整合都市發展的角度去規劃。你們看看下面這張台北市土地使用分區圖,紫色的色塊都是學校用地:

這些用地是誰決定的?台北市府。所以,既然是台北市府可以決定這些學校用地的用途,因此,我們在未來不僅檢討學校用地,是要對全市的市有建物及用地,推動「整合運用導向之都市發展」(EOD)計畫,以兼顧教育(Education)、經濟(Economy)、生態(Ecology)、公平(Equity)及都市進化(Evolution)等 5E 原則之都市發展理念、整合運用導向的思維,利用市有建物及用地分布特性與都市社區之關係,透過點、線、面串連帶動都市的再發展。

回到你原本的提問,說學校用地要怎麼用。很多台北市國小 30 年前是學生有一萬人的,現在學生變成 1,500 人,學校不併校也不能廢校,但是當學校招生從一萬人降到 1,500 人,那不就代表校地可以釋出?

學校那麼大,學生人數如果降到若干比例,那我們依學校的發展要求,更新改建老舊校舍後給學生,把其他閒置建物及土地重整,市政用地就出現了!這表示,警察局、圖書館、醫院、音樂廳、公共住宅全部都有地了。我常常看到一條街上的左邊右邊都有學校,可是如果說要併校,學生家長、校友會都會說學校有歷史,不可以併校,我覺得學校都可以留著,但校地必須盤整,市政建設用地就盤點出來了。

柯 P 對於學校用地的問題談得很清楚,他說,民國 57 年是九年國教第一年,今年民國 107 年正好五十年,意義是:公共建築的使用年限就是五十年,代表超過兩千億預算的學校工程要啟動了,這就不會只是老舊校舍改建而已了。蓋新建築物的過程中,我們重整土地就會釋出用地,柯 P 連任之後,三萬戶公宅用地的答案就在這個計畫裡!

一個公宅如果有三百戶,一百個台北市學校用地重新盤整,就是三萬戶。你可以想像嗎?醫院、圖書館、警察局、區公所,這些公共設施全部在重新整合運用的校地這裡解決,這就是契機。

我們已經啟動這個市有建物及用地整合運用導向之都市發展 (EOD) 計畫,我還問柯 P 他是不是真的要在選舉前觸動這個敏感的議題,他說「要」!所以兩個星期前(按:10 月 28 日星期日晚上),我們就到在萬華西園國小辦地方說明會談艋舺學園永續發展及整合運用規劃,市民反應很好,因為他們都知道莒光路、西藏路上有四校一園 (南海實驗幼兒園),這就有四個操場、五套人事重疊,大家都知道這些可以在園區軟、硬體規劃整合後釋出。那天,柯 P、副市長林欽榮、教育局長、衛生局長、文化局長、還有我,我們全都到,一起解說。

台北人其實可以很理性的溝通,大家聽到這個計畫都沒有負面反應。

柯 P 常說,慢慢想、快快做,他說市有建物及用地整合運用導向之都市發展(EOD)是 15-20 年的計畫。

戴:都市更新或土地重整,常常都會討論到一個題目:容積率,這到底是拿來做什麼的?

林:假設你家的土地有一千平方公尺,「住三」容積率是 225%,表示你可以蓋的樓地板面積就是 1000 平方公尺乘以 2.25 倍,容積樓地板面積就是 2250 平方公尺。

(編按:依照台北市土地使用分區管制自治條例規定,第三種住宅區定義,為維護中等之實質居住環境水準,供設置各式住宅及一般零售業等使用,維持稍高之人口密度與建築密度,並防止工業與較具規模之商業等使用而劃定之住宅區。住三約 2035 公頃,占全市住宅區 58.03%)

這樣設計的原因是為了「總量管制」。這概念是,蓋房子除了蓋建築物外,要有道路、公園、學校等輔助設施的規劃,絕對不是房子蓋越高越多越好。這些建築的高、寬、廣、量會帶來人口,人口會帶來活動,活動需要公車、ubike、自行車車道,人口聚集就會需要學校、電影院等,所以,如果只是單方面提高容積,那附屬設施要在哪裡?

學校、公園、綠地、道路、交通,這些公共建設支出都來自大家稅收,那些建設都是公眾資源;假設我剛講的那些附屬設施資源要在信義區花一千億做,然後信義區的容積率要加三倍,那麼原來預定的一千億要做完的公共設施也要倍數成長,但我們不可能有這個倍數成長的資源。

媒體報導,有市長候選人說要把老舊公寓容積率放寬至 300%,從原本 225% 提高到 300%,住戶一聽很高興這樣土地可以蓋更多,但卻沒想到這麼做稅收也要相對增加,因為土地蓋更多房子,聚集的人就會更多,有人就要做道路、公園、學校,那一樣是要花人民的納稅錢。

驟然提高容積促進都更,是一個只講一半的、不負責任的論述。

提高容積率就可以促進都更?錯錯錯!因為這會毀掉這個城市。城市要越做越好,是要平衡的。

延伸閱讀

【戴季全社長專訪】林洲民:大巨蛋是台北市民的公共空間,不是集團的生財工具
【網友笑:超有病!】北市推「線上監視器」邀全民監工公宅進度
台北最新公宅只租不賣!不再顧人怨,而是提升當地房價同時兼顧生活品質
別當「自私的台北人」──過度發展讓倫敦反思公宅政策,台北不該成為只剩繁華的空殼

(本文開放合作夥伴轉載。)

點關鍵字看更多相關文章: